88а-10911/2022
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
город Саратов 18 апреля 2022 года
Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Шаховская Московской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 января 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению некоммерческого партнерства собственников земельных участков «Березовка» к администрации городского округа Шаховская Московской области о признании недействующим нормативного правового акта.
у с т а н о в и л а:
постановлением администрации городского округа Шаховская Московской области (далее – Администрация) от 26 марта 2021 года № 648 установлен постоянный публичный сервитут в отношении земельного участка с кадастровым № площадью 51 973 кв. м для целей обеспечения прохода и проезда неограниченного круга лиц.
Оспариваемое постановление подписано главой городского округа Шаховская и опубликовано в газете «Шаховские Вести» № 14 (9505) от 9 апреля 2021 года. На основании указанного постановления в сведения Единого государственного реестра недвижимости внесена запись об ограничении.
Некоммерческое партнерство собственников земельных участков «Березовка» (далее – Партнерство) обратилось в суд с административным исковым заявлением, просило признать данное постановление недействующим.
В обоснование административного иска указало, что является собственником земельного участка с кадастровым №. Данный земельный участок занят дорогой, которая используется для проезда к 200 земельным участкам, расположенным на территории под размещение коттеджного поселка «Березовка» в юго-западной части д. Рождествено. Считает постановление, которым установлен сервитут в отношении данного земельного участка, незаконным, так как необходимости для обременения земельного участка сервитутом не имелось, проезд по данному участку является тупиковым, дорога обслуживается за счет средств членов Партнерства, которые являются ее единственными пользователями; объектов общего пользования на территории Партнерства не имеется.
Решением Волоколамского городского суда Московской области от 28 октября 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 января 2022 года названное решение отменено, по делу принято новое решение, оспариваемое постановление признано недействующим с момента вступления в законную силу апелляционного определения.
В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 14 марта 2022 года, Администрация просит отменить апелляционное определение, оставить в силе решение суда первой инстанции. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на соответствии оспариваемого постановления требованиям закона, допущенные нарушения порядка принятия считает несущественными, утверждает, что земельный участок представляет собой дорогу в населенном пункте, которая необходима для проезда пожарной и иной специальной техники в случае возникновения чрезвычайных ситуаций; сервитут в отношении земельного участка установлен по ходатайству большого количества граждан, необходим для доступа к земельному участку общего пользования.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.
В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.
По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра судебного акта в кассационном порядке по доводам жалобы не имеется.
Одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (статья 1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Данный принцип должен соблюдаться и при принятии решения об установлении публичного сервитута.
Статьей 23 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что сервитут может быть установлен решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков – публичный сервитут (пункт 2).
Публичный сервитут устанавливается, в том числе для прохода или проезда через земельный участок (подпункт 1 пункта 4).
Сервитут, публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием (пункт 8).
Порядок установления публичных сервитутов на территории Московской области дополнительно регламентирован Законом Московской области от 7 июня 1996 года № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области».
Статьей 17 названого закона предусмотрено, в частности, что в течение пяти рабочих дней со дня регистрации ходатайства об установлении публичного сервитута уполномоченный орган Московской области или орган местного самоуправления направляет письменное извещение о поступлении ходатайства об установлении публичного сервитута правообладателю земельного участка, в отношении которого устанавливается публичный сервитут (часть 10). Уведомление обладателя публичного сервитута о государственной регистрации ограничения права на земельный участок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации недвижимости (часть 15).
По смыслу положений части 12 названной статьи принятие решения об установлении публичного сервитута не допускается без проверки необходимости установления публичного сервитута.
Как установлено судами и следует из материалов административного дела, с 2014 года Партнерство является собственником земельного участка с кадастровым № площадью 51973 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: общего пользования, расположенного по адресу: <адрес>. Земельный участок расположен в границах населенного пункта – <адрес>.
На земельном участке расположена дорога, посредством которой обеспечивается проезд к земельным участкам, принадлежащим как членам Партнерства, так и иным лицам. В отношении данного земельного участка установлен ряд частных сервитутов в пользу членов Партнерства в целях прохода и проезда к своим земельным участкам.
Девятого февраля 2021 года в Администрацию поступило коллективное обращение граждан, участки которых находятся на улицах <адрес>, расположенных непосредственно на земельном участке с кадастровым №. Согласно обращению, данные граждане лишены возможности бесплатного подъезда к своим земельным участкам в связи с тем, что земельный участок с кадастровым № находится в собственности Партнерства, которое требует с них оплату за пользование дорогой, проходящей по земельному участку; указано на невозможность обеспечить проезд специальных служб к участкам данных лиц. В связи с изложенным граждане просили установить публичный сервитут на земельном участке с кадастровым №, либо проложить альтернативную муниципальную автомобильную дорогу.
На основании данного обращения Администрация приняла решение об установлении публичного сервитута на земельном участке с кадастровым №, оформленное оспариваемым постановлением.
Разрешая спор и отказывая в административном иске, городской суд отметил, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры и согласовано Министерством имущественных отношений Московской области, права административного истца на использование земельного участка не нарушены.
Отменяя решение суда и признавая недействующим оспариваемое постановление, суд апелляционной инстанции, не подвергая сомнению наличие у Администрации полномочий по принятию нормативного правового акта и соблюдение его формы, указал на нарушение процедуры принятия постановления, поскольку вопреки требованиям частей 10, 15 статьи 17 Закона Московской области от 7 июня 1996 года № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области» Администрация не направила в адрес Партнерства письменное извещение о поступлении ходатайства об установлении публичного сервитута, равно как не сообщала о государственной регистрации сервитута.
Кроме того, суд счел недоказанным публичный характер сервитута ввиду отсутствия достоверных данных о том, что он установлен именно в интересах жителей населенного пункта – <адрес>. Судом отмечено, что земельный участок с кадастровым № не относится к дорогам местного значения, примыкает к иным земельным участкам преимущественно свободным от застройки, находящимся на отдалении от жилых домов <адрес>, на земельном участке не находятся объекты социальной инфраструктуры, к которым необходимо обеспечить доступ неограниченного круга лиц.
Судом приняты во внимание объяснения председателя правления Партнерства Луньковой М.В., согласно которым данная территория была сформирована под возведение закрытого коттеджного поселка и впоследствии включена в границы деревни; лица, подписавшие обращение в Администрацию, в большинстве являются либо являлись членами Партнерства, которые имеют задолженность по уплате взносов, в том числе на содержание указанной дороги. На данном земельном участке расположены линии электропередач, ливневая канализация, содержащиеся за счет взносов Партнерства.
При рассмотрении дела в апелляционном порядке судом исследованы соглашения, заключенные между Партнерством и его членами, и установлено, что последние пользуются дорогой, расположенной на земельном участке с кадастровым №, на условиях частного сервитута; плата для членов Партнерства равна членскому взносу.
Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда апелляционной инстанции.
Вопреки требованиям части 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (части 8, 9) Администрация не доказала соответствие оспариваемого нормативного правового акта положениям статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, не допускающим произвольного ограничения прав собственника земельного участка путем установления в отношении последнего публичного сервитута.
В данном случае представленные Администрацией в материалы дела доказательства, получившие надлежащую оценку суда апелляционной инстанции, не подтверждают наличие нужд местного населения в доступе (проходе, проезде) к каким-либо объектам, который может быть обеспечен исключительно через земельный участок с кадастровым №, не дают оснований утверждать, что публичный сервитут был установлен именно в целях обеспечения нужд неопределенного круга лиц из числа местного населения, что не позволяет считать оспариваемый нормативный акт соответствующим положениям пункта 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации.
Доводы кассационной жалобы не ставят под сомнение правильность обжалуемого апелляционного определения.
Так, установление публичного сервитута в отношении всего земельного участка, с учетом конфигурации последнего, опровергает доводы кассационной жалобы о том, что сервитут установлен для доступа к земельному участку общего пользования с кадастровым №. Предписания пункта 8 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации обязывают устанавливать публичный сервитут на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка, а не в отношении всего земельного участка, в том числе в части, не используемой для прохода и проезда к объектам общего пользования.
Вопреки утверждениям заявителя кассационной жалобы, установление публичного сервитута не является обязательным условием использования земельного участка для проезда пожарной и иной специальной техники в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Ссылки автора кассационной жалобы на неисполнение Партнерством судебного решения по искам двух собственников земельных участков о нечинении препятствий в доступе к ним сами по себе могут свидетельствовать лишь о необходимости принудительного исполнения судебного акта, но не о наличии оснований для установления публичного сервитута. Кроме того, для защиты частных субъективных прав конкретных лиц, нуждающихся в ограниченном пользовании чужим земельным участком, предусмотрен иной способ защиты, не связанный с установлением публичного сервитута.
С учетом изложенного оспариваемое постановление не может быть признано в полной мере соответствующим положениям статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации, имеющим большую юридическую силу.
Нельзя не согласиться и с выводами суда апелляционной инстанции о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правого акта.
Неисполнение требований закона о направлении в адрес правообладателя земельного участка письменного извещения о поступившем ходатайстве об установлении публичного сервитута Администрацией не оспаривалось. Кроме того, обстоятельства дела не позволяют утверждать, что до принятия решения об установлении публичного сервитута Администрация надлежащим образом выяснила вопрос о необходимости его установления именно для нужд местного населения и в отношении всего земельного участка (часть 12 статьи 17 Закона Московской области от 7 июня 1996 года № 23/96-ОЗ «О регулировании земельных отношений в Московской области»).
С учетом конкретных обстоятельств дела судебной коллегией отклоняются утверждения автора кассационной жалобы о несущественности допущенных нарушений порядка принятия оспариваемого нормативного акта.
Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции
о п р е д е л и л а:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 12 января 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу администрации городского округа Шаховская Московской области – без удовлетворения.
Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы